Op 14 januari 2026 heeft de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State geoordeeld dat de gewijzigde rechtspraak over intern salderen, zoals die op 18 december 2024 is ontwikkeld, ook van toepassing is op bestemmingsplannen. De Afdeling ziet aanleiding haar eerdere rechtspraak op dit punt te wijzigen, omdat het wettelijke kader van artikel 2.7 en 2.8 van de Wet natuurbescherming zowel geldt voor plannen als voor projecten (zie rechtsoverweging 12.1 tot en met 12.3).
Intern salderen in de voortoets bij bestemmingsplannen
Wanneer een bestemmingsplan voorziet in een ruimtelijke ontwikkeling, moet worden beoordeeld of die ontwikkeling significante gevolgen kan hebben voor Natura 2000-gebieden. Onder het oude beoordelingskader werd daarbij in de voortoets een vergelijking gemaakt met de referentiesituatie, zijnde de feitelijk aanwezige en planologisch legale situatie voorafgaand aan de planvaststelling.
De Afdeling oordeelt nu dat deze benadering niet langer toelaatbaar is. In de voortoets mag niet meer worden gesaldeerd met de referentiesituatie. De voortoets moet zich uitsluitend richten op de gevolgen van de ruimtelijke ontwikkeling op zichzelf, zonder rekening te houden met wat in de oude situatie planologisch was toegestaan.
Intern salderen als mitigerende maatregel in de passende beoordeling
Intern salderen blijft wel, onder voorwaarden, mogelijk binnen de passende beoordeling. De Afdeling kwalificeert intern salderen als een mitigerende maatregel, omdat daarmee wordt beoogd de rechtstreekse gevolgen van het bestemmingsplan te voorkomen of te verminderen door het beperken of beëindigen van de referentiesituatie (zie rechtsoverweging 19.1). De referentiesituatie die daarbij mag worden betrokken, wordt ontleend aan de feitelijk aanwezige en planologisch legale situatie voorafgaand aan de planvaststelling (zie rechtsoverweging 19.2).
Voorwaarden voor inzet van intern salderen
De Afdeling stelt dat de voordelen van intern salderen als mitigerende maatregel vast moeten staan ten tijde van de passende beoordeling. Daarnaast moet zijn verzekerd dat de beëindiging of wijziging van de referentiesituatie daadwerkelijk is gerealiseerd voordat de gevolgen van de nieuwe ruimtelijke ontwikkeling optreden en dat hervatting van de referentiesituatie is uitgesloten (zie rechtsoverweging 21.1 en 21.2). Bij bestemmingsplannen kan deze zekerheid worden geborgd via planregels.
Daarmee moet worden gewaarborgd dat de ruimtelijke ontwikkeling alleen kan plaatsvinden indien de referentiesituatie daadwerkelijk is beëindigd en niet opnieuw kan worden ingezet, zodat dubbele inzet van stikstofruimte wordt voorkomen (zie rechtsoverweging 21.4).
Additionaliteitsvereiste en vergewisplicht
Verder oordeelt de Afdeling dat intern salderen alleen is toegestaan indien wordt voldaan aan het additionaliteitsvereiste. Dit houdt in dat gemotiveerd moet worden dat de beëindiging of beperking van de referentiesituatie niet nodig is als instandhoudings- of passende maatregel voor Natura 2000-gebieden (zie rechtsoverweging 23).
Omdat de gemeenteraad, anders dan de Rijksoverheid of de provincie, geen bevoegdheden heeft om natuurmaatregelen te bepalen, mag hij aan deze motiveringsplicht voldoen door een vergewisplicht. Dit betekent dat de raad zich ervan moet vergewissen dat uit openbaar raadpleegbare gegevens geen aanwijzingen volgen dat andere bevoegde overheden de referentiesituatie nodig achten voor natuurbehoud of -herstel (zie rechtsoverweging 23.3 en 23.4).
Betekenis voor de praktijk
De Afdeling maakt duidelijk dat dit nieuwe beoordelingskader direct van toepassing is op alle lopende procedures over bestemmingsplannen. In beroepszaken zal de Afdeling de aangevoerde gronden toetsen aan dit gewijzigde kader, voor zover daarop een beroep is gedaan (zie rechtsoverweging 36).
Wij helpen graag met het opstellen van stikstofberekeningen. Bij interesse kunt u ons altijd vrijblijvend bereiken en bespreken we samen de mogelijkheden om uw plan te realiseren.
Lees de volledige uitspraak via deze link.
Geschreven door: mr. L.A. (Lex) Welten